土地是聯結城鄉的重要紐帶和關鍵要素。建立健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，將其創新優勢轉化為經濟治理效能，有利于推動高標準市場體系建設，暢通城鄉經濟循環，助力經濟高質量發展。

今年以來，新版《土地管理法》實施，完善要素市場化配置改革相關政策文件陸續出臺，但農村集體經營性建設用地入市制度在前進路上仍面臨諸多矛盾和挑戰。目前看，要著重處理好以下幾方面關系。

處理好地方土地出讓的利益關系。在一定程度上依靠土地出讓收入、土地融資搞建設，已成為不少地方的慣常模式。農村經營性建設用地入市后，建設用地供給主體將變為政府和集體并存，將對國有土地使用權一級市場造成沖擊，進一步影響地方政府融資能力。如果不能減少地方政府對土地出讓收入的依賴，農村集體經營性建設用地入市制度的適用空間將受到“擠壓”。對此，應盡快制定具體的土地征收公共利益認定標準，建立土地征收目錄清單，堵住以土地規劃權替代土地征收權等漏洞。

處理好城鄉產業爭地關系。有限的建設用地資源，是優先用于發展農村產業，還是優先用于發展城市產業，從不同視角出發，往往會作出不同選擇。地方政府往往更愿意把土地要素用于生產收益高的行業。但是，不堅持農業農村優先發展，沒有更多生產要素向鄉村流動和匯聚，城鄉發展不平衡的矛盾就難以緩解，“四化(工業化、信息化、城鎮化、農業現代化)同步”就難以實現，鄉村振興這篇大文章也難以寫好。目前，農村新產業新業態不斷涌現，重塑鄉村發展產業體系有條件也有空間，關鍵在于利用好集體經營性建設用地，推動鄉村一二三產業融合發展。

處理好存量與增量用地關系。農村集體經營性建設用地存量規模涉及對入市潛力的判斷，目前農村宅基地空置率較高，且伴隨城鎮化進程“人地分離”現象將會更加普遍。從長遠看，農村集體經營性建設用地入市政策，應當堅持存量優先、兼顧增量原則，統籌推進農村集體經營性建設用地入市與農村宅基地制度改革，提高國土空間利用效率。對此，應加快建立健全農村存量建設用地的盤活機制，著力暢通農村閑置宅基地和廢棄集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地的入市通道。

處理好土地增值收益分配關系。在允許農村集體經營性建設用地直接入市情況下，理順收益主體和收益分配關系就成了難以回避的問題。對此，應加快構建適合國情并兼顧國家、集體和農民的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排，因地制宜設置合理增值收益比例。規范農民集體土地收益的內部分配關系，防止集體經濟組織內部少數人非法處置、侵占集體經營性建設用地入市收益。財政部、原國土資源部曾出臺過關于農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法，明確規定政府通過調節金分享入市土地增值收益及具體征收比例等。此后，各試點地區從本地實際出發出臺了調節金征收比例，農村集體經營性建設用地收益分配機制正在逐步規范。從試點成果看，國家、集體、農民三者之間完全有可能在深化農村土地制度改革中實現互利共贏。

(作者系國家發展改革委經濟體制與管理研究所副研究員)

關鍵詞： 土地制度